Esta semana se aprobó en la Cámara de Representantes el acto legislativo que reforma el sistema general de transferencias; en los próximos 12 años de manera gradual, el Estado tendrá que incrementar el volumen de recursos de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN), que se destinan a las entidades territoriales. Esta decisión avanza en el propósito de desarrollar el mandato constitucional según el cual Colombia es un estado unitario, descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales. La Constitución de 1991 mandó que, de los Ingresos Corrientes de la Nación, se transfiriera a las entidades territoriales el 46,5%. Dos reformas constitucionales posteriores, en 2001 y 2007, reversaron esa decisión, y hoy a lo sumo, municipios y departamentos reciben el 23%.
Aunque los debates fueron intensos, la iniciativa, que fue de origen parlamentario, se aprobó por incontrastables mayorías de todos los partidos y movimientos políticos. Participaron organizaciones que aglutinan los departamentos y municipios y se escucharon voces desde todos los flancos, apoyando o repudiando la propuesta. Al final, el Gobierno decidió decantarse por esta, aupado por la decisiva carga argumental del ministro del Interior, Juan Fernando Cristo.
El ministro de Hacienda y el director de Planeación, enemigos de la iniciativa, encontraron eco en distintos centros de pensamiento, exministros, columnistas y uno que otro tecnócrata que argumentaron que más recursos del Gobierno para las entidades territoriales implicaría algo así como un desastre para las finanzas públicas y la estabilidad macroeconómica del país.
Buena parte de la discusión giró en torno al riesgo de ordenar aumentar las transferencias sin tener claro qué competencias y responsabilidades asumirían las entidades territoriales. No se tomó en cuenta el propio mandato constitucional que impide que el Estado central transfiera competencias a las entidades territoriales sin su correspondiente garantía de financiación. Sin embargo, para tranquilidad de los críticos, se estableció en el mismo texto que este no entraría en vigencia hasta tanto se aprobara la ley de competencias. En este sentido la operación termina siendo una de suma cero: lo que la Nación transfiere de más a las entidades territoriales se lo ahorra, al desprenderse de obligaciones y responsabilidades que ya asumirían departamentos y municipios. Vendrá un aparato estatal central más acotado, más delgado, menos burocrático. Tendrán que desaparecer varias entidades nacionales que hoy cumplen tareas que quedarán en manos de los municipios y departamentos. Ni de lejos se está poniendo en riesgo el cumplimiento de la regla fiscal y menos la ejecución de las obligaciones inflexibles del presupuesto general de la Nación.
Queda un plazo de un año para expedir la ley que desarrolle el acto legislativo, y defina las competencias que asumirían, gradualmente las entidades territoriales. Lo que se espera es que sea el fruto de una gran conversación nacional; la participación amplia de distintos sectores es imperativa. Hay insumos, datos y experiencias para enriquecer la discusión. El Informe de la Misión de Descentralización, adscrita a Planeación Nacional y creada por ley, es sumamente valioso, incorpora elementos de análisis que tendrán que ser tenidos en cuenta: nueva tipología de las entidades territoriales, una visión territorial diferenciada, evaluación de las capacidades institucionales de los territorios para pactar y asumir competencias, redefinición de los mecanismos de control, mecanismos de compensación para apoyar entidades territoriales más atrasadas; en fin, un cúmulo de insumos que sin duda, contribuirán a la expedición de una muy buena ley competencias.
El centralismo como modelo de Estado no ha funcionado. La periferia territorial del país es más pobre, más marginal y más violenta. Este acto legislativo constituye, sin duda, un hito histórico, reivindica el espíritu de la Constitución de 1991 y avanza hacia un nuevo intento de reconstruir nuestro maltrecho acuerdo institucional y los desequilibrios de poder entre el Estado central y las entidades territoriales subnacionales.